Административно-правовые запреты как средство противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации

Административно-правовой запрет - наиболее жесткий способ пра-вового регулирования. К данному способу регулирования обращаются то-гда, когда необходимо оградить общество от нежелательного поведения. Как отмечается в научной литературе, с помощью правового запрета опре-деляются виды деятельности, которые запрещены . К административно-правовым запретам и ограничениям достаточно часто прибегают при административно-правовом регулировании государственно-служебных отношений. Последние достаточно разнообразны; в ходе данных отношений реализуются различные процедуры. «По своему содержанию запреты бы-вают всеобщими и специальными. Всеобщий запрет подлежит соблюдению при всех условиях. Специальный запрет рассчитан на конкретную ситуацию и подлежит соблюдению в строго определенных условиях» . Иногда запреты дифференцируют на абсолютные и относительные .
Характеризуя специфику административно-правового запрета, необ-ходимо сказать, что за его нарушение применяются меры юридической от-ветственности. Норма административного права, устанавливающая право-вой запрет, предполагает и наличие мер государственного принуждения, обеспечивающих соблюдения установленного административным законом правила поведения, а в случаях его нарушения - наказания виновного .
Данное положение находит свое объективированное подтверждение в действующем законодательстве. Так, Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепля-ет положение о том, что за несоблюдение запретов, связанных с государственной службой, устанавливается ответственность (п. 4 ст. 17). Однако четко материальные и процессуальные аспекты привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности законом не определены.
В Законе РФ от 19 апреля 1991 г. «О милиции» определено, что сотрудникам милиции запрещается:
- заниматься любыми видами предпринимательской деятельности;
- работать по совместительству в организациях, но данный запрет не распространяется на преподавательскую, научную и иную творческую дея-тельность. При этом преподавательская, научная и иная творческая дея-тельность не может финансироваться исключительно за счет средств ино-странных государств, международных и иностранных организаций, ино-странных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Сотрудники милиции не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Однако ни Закон РФ «О милиции», ни Положение «О службе в орга-нах внутренних дел Российской Федерации» прямо не указывают на от-ветственность за нарушение названных запретов. Данное положение нельзя признать удовлетворительным, поскольку за нарушение запрета должна быть предусмотрена четкая ответственность. Аналогичная ситуация имеет место в других законодательных актах, регламентирующих государственно-служебные отношения.
Согласно Федеральному закону РФ от 12 августа 1995 г. «Об опе-ративно-розыскной деятельности» сотрудникам органов внутренних дел, осуществляющим оперативно-разыскную деятельность, запрещает-ся:
- проводить оперативно-разыскных мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного и религиозного объединения;
- принимать негласное участие в работе федеральных органов госу-дарственной власти, органов государственной власти субъектов Россий-ской Федерации и органов местного самоуправления, а также в деятельно-сти зарегистрированных в установленном порядке и незапрещенных поли-тических партий, общественных и религиозных объединений в целях ока-зания влияния на характер их деятельности;
- разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан, и которые стали известными в процессе проведения оперативно-разыскных мероприятий без согласия граждан, за исключением случаев, предусмот-ренных федеральными законами;
- подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме к совершению противоправных действий (провокация); - фальсифицировать результаты оперативно-разыскной деятельности.
Следует сказать, что административный запрет в системе государ-ственной службы создает охранительное правоотношение. Несоблюдение запретов правовых актов, виновное посягательство на интересы, охраняе-мые правом, дезорганизуют охранительные правоотношения .
Таким образом, правовые запреты в системе государственной служ-бы вообще и государственной гражданской службы, в частности, - это за-крепленные нормами административного права предписания, не позволя-ющие государственному служащему совершать определенные действия; несмотря на то, что данные действия носят общественно полезный характер, но их совершение не совместимо со статусом государственного слу-жащего.
Запреты, обусловленные режимом государственной службы, закреп-ляются в императивной форме, и, как правило, указывают на юридическую обязанность; суть данной обязанности состоит в запрете на совершение определенных действий, предусмотренных законом.
«Правовые запреты приобретают важнейшее значение в системе за-конодательства. Внешне запрет может казаться недемократической формой регулирования, в действительности является правовым средством осуществления свободы поведения, поскольку представляет полную и рав-ную для всех свободу за пределами запрета» . Сущность природы право-вых запретов, как и любого другого вопроса правового регулирования, не так уж проста: она содержит свои цели, признаки, предписания, различия.
Естественно, что у каждого ученого-административиста - свое виде-ние специфики понятия и вообще природы правового запрета.
Так, С.С. Алексеев, исследуя природу правовых запретов, говорит о том, что правовые запреты - необходимый элемент обеспечения правопорядка. С их помощью обеспечивается закрепление общественных отношений, определяются важнейшие стороны государственной и гражданской дисциплины, непреложный минимум нравственных требований, границы дозволенного и недозволенного в поведении граждан, действиях государственных органов .
З.Д. Иванова находит, что значение правовых запретов в правовом регулировании общественных отношений состоит в укреплении правопо-рядка, определяется характером содержащегося в правовой норме предпи-сания - не совершать нежелательных для государства действий .
По мнению Ю.Н. Слепченко под административными запретами по-нимается обусловленные социальной необходимостью форма и мера госу-дарственно-властного общеобязательного веления, которые предупреждают об опасности совершения неправомерных действий и имеют своей целью предотвратить нежелательное поведение в сфере управленческих от-ношений, которое может причинить ущерб государственным, обществен-ным или личным интересам.
Как отмечает Ю.Н. Слепченко, для запретов в административном праве характерны следующие признаки:
1. Формальная определенность.
2. Общеобязательность.
3. Властность.
4. Взаимовыгодность для общества и субъектов управленческих от-ношений.
5. Пассивный характер желаемого поведения .
А.Г. Братко отмечает, что запреты по своей сущности - это государ-ственно-властные веления, основная цель которых - предотвратить воз-можные нежелательные действия, которые могут причинить вред обще-ственным интересам. Применительно к запрету понятие «ограничение» рассматривается в нескольких аспектах. Как отмечает Ф.Н. Фаткуллин, понятие ограничения близко к понятию запрета, однако оно рассчитано не на полное вытеснение того или иного общественного отношения, а на удержание его в жестко ограничиваемых рамках .
Необходимо сказать, что в научной литературе имеется точка зрения, согласно которой понятия правового запрета и правового ограничения отождествляются. Связано это с тем, что в Законе РФ «Об основах государственной службы» (1995 г.) запреты, обусловленные режимом государственной службы, были названы ограничениями. В частности, Е.В. Охотский, исследуя правовой статус государственного служащего, отмечает ограничения по должности - это совокупность политических, экономических и организационно-управленческих факторов-запретов, очерчивающих пределы дозволенного в служебной деятельности и повседневном поведении государственного служащего. Ограничения устанавливают границы, выход за которые либо государство однозначно запрещает, либо не одобряет и не поощряет .
Е.В. Охотский дифференцирует ограничения (запреты) исходя из их целевого назначения, а именно:
1. Ограничения, касающиеся политической сферы.
2. Ограничения, касающиеся служебного времени.
3. Ограничения, касающиеся использования служебного положения.
4. Ограничения, касающиеся использования в неслужебных целях средств материально-технического и информационного обеспечения органа государственной власти .
Особую позицию по данному вопросу занимает А.Г. Братко, который говорит о том, что запреты и ограничения - два различных способа право-вого регулирования. Основное различие их состоит в том, что запреты по своему содержанию указывают на юридическую невозможность опреде-ленного поведения, которое фактически возможно, в то время как правовое ограничение представляет собой не только юридически, но и фактически невозможный вариант поведения. Продолжая данную мысль, А.Г. Братко говорит о том, что в отличие от запрета правовое ограничение в принципе невозможно нарушить. Оно - всегда есть ограничение какого-либо субъек-тивного права, причем такое, которое обеспечивается обязанностями соот-ветствующих должностных лиц .
Т.Н. Радько, исследовав сущность правовых запретов, пришел к вы-воду о том, что:
1. Запреты в отличие от массы норм, предписывающих позитивный вариант поведения, проявляют себя как категорическое осуждение госу-дарством возможного правонарушения.
2. Запреты можно рассматривать и как определенные юридические обязанности участников, регулируемые правом общественных отношений, поскольку участники обязаны воздерживаться от совершения антиобще-ственных поступков.
3. Запрет дает возможность предусмотреть большое число индивиду-альных вариантов поведения нежелательных обществу и государству .
Опираясь на вышеизложенное, необходимо сказать, что запреты, а в определенных случаях и ограничения, должны являться административно-правовыми средствами предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Так, в ст. 16 Закона РФ «О государственной гражданской службе РФ» определяется, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:
- осуждения его к наказанию, исключающему возможность испол-нения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы);
- близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
- выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства; непредставления установленных законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Федеральный закон РФ от 21 июля 1997 г. «О службе в таможен-ных органах Российской Федерации» также определяет, что гражданин не может быть принят на службу в таможенные органы или не может проходить службу в таможенных органах в случае:
- признания его недееспособным или ограниченно дееспособным;
- вступившего в законную силу решения суда либо наличия у него неснятой или непогашенной судимости;
- лишения его вступившим в законную силу решением суда права проходить службу в таможенных органах в течение определенного срока.
«Исходя из негативного исторического опыта злоупотреблений чи-новников в рабовладельческих, феодальных и ранних буржуазных госу-дарствах общество выявило необходимость установления для чиновников государственного аппарата ряда правоограничений, основной задачей ко-торых выступают правовая охрана граждан от произвола и борьба с такими пагубными явлениями, как служебные злоупотребления и коррупция в ор-ганах государственной власти» .
Вопросы, связанные с административными ограничениями (запрета-ми) государственных служащих, в отечественной правовой науке разраба-тывались еще до 1917 г.
В частности, отмечалось, «что чиновникам запрещается участвовать в приобретении имущества, продажа которого поручена им, как должност-ным лицам; им запрещается брать прямо или косвенно подряды и поставки как свои именем, так и именем жены своей в тех местах, где они служат.
Лицам первых трех классов, а также другим, занесенным в особые списки, запрещается участвовать в образовании некоторых коммерческих и промышленных предприятий, а также занимать в них какие-либо долж-ности.
Такое участие запрещается:
- в железнодорожных, пароходных, страховых и других долевых то-вариществах и компаниях на акциях, кроме товариществ и компаний, предмет деятельности которых ограничивается исключительно обработкою на месте сельскохозяйственных произведений, принадлежащих тем лицам имений;
- в общественных и частных кредитных установлениях, кроме предназначенных для целей благотворительности, а также кроме сельских ссудно-сберегательных товариществ, ссудно-сберегательных касс чинов-ников и обществ потребителей. Все остальные должностные лица, хотя бы служащие в правительственных учреждениях по вольному найму, для участия в учреждении упомянутых предприятий или для службы в них обязаны получать разрешения своего начальства.
Нарушившие эти правила должны в трехмесячный срок подать в отставку, иначе они увольняются без прошения. Служащим чиновникам без дозволения своего начальства запрещается издавать в свет сочинения, за-ключающие в себе что-либо, касающееся внешних и внутренних отношений Российского государства» . Данная цитата говорит о важности запретов и ограничений, связанных с государственной службой.
В советский период нашей истории вопросы, касающиеся ограниче-ний и запретов, связанных с государственной службой, в теории админи-стративного права не разрабатывались, опыт, имеющийся в дореволюци-онной правовой науке и законодательстве, учтен не был. На протяжении длительного времени данная проблема оставалась за рамками научного анализа.
Вопросы, связанные с ограничениями на государственной службе, остро возникли в начале 90-х годов XX в., и современному законодательству о государственной службе пришлось заново обращаться к системе мер, позволяющих снизить уровень коррупции в системе государственной службы .
Итак, обобщение вышеизложенного позволяет сделать вывод, о том, что запреты в системе государственной службы - это закрепленные норма-ми административного права предписания, не позволяющие государствен-ному служащему совершать закрепленные законом действия под угрозой применения мер государственного принуждения.

Полезные статьи на похожую тему:

--Корневой раздел-- → Оружие - юридическая консультация

Статьи → Авторское право. Авторский договор

Статьи → Квалифицирующий признак - организованная группа лиц

Статьи → Кража, понятие и характеристика преступления

Статьи → Разбой - признаки и понятие. Признаки преступления.

Внимание!!! Копирование материалов сайта разрешено только при установлении гиперссылки на сайт адвоката www.shemetov.ru!!! счетчик - 63540