Проблемы реализации административно-правовых запретов как средства предупреждения и пресечения коррупции в системе правоохранительной службы Российской Федерации

В.В. Путин, будучи Президентом России, в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию отметил, что «нам нужны такие правоохранительные органы, работой которых добропорядочный гражданин будет гордиться, а не переходить на другую сторону улицы при виде человека в погонах. Тем, кто ставит своей главной задачей собственную наживу, а не защиту закона - не место в правоохранительных структурах. И поэтому мотивация сотрудников этих органов должна быть прежде всего связана с качеством защиты прав и свобод граждан»[1].

Федеральный закон РФ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»[2] определяет, что правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Граждане Российской Федерации правоохранительную службу проходят:

- в таможенных  органах;

- в органах прокуратуры;

- в органах по контролю за оборотом наркотиков;

- в органах внутренних дел, федеральной миграционной службе и др.

Правоохранительная служба осуществляется в различных органах государственной власти. В этой связи кратко рассмотрим административные запреты противодействия коррупции в некоторых из вышеназванных правоохранительных органах.

Запреты в системе прокурорской службы. Как следует из доклада Генерального прокурора РФ Ю. Чайки особую тревогу вызывает коррумпированность правоохранительной системы. Половина преступлений, совершенных в 2005 г. должностными лицами против интересов службы
(5,7 тыс.), приходится на систему МВД (2,4 тыс.); уголовные дела коррупционной направленности в отношении судей возбуждались 19 раз, сотрудников ФСБ - 6 раз, прокуратуры - 8 раз [3].

Нужно сказать, что органы прокуратуры и ФСБ России, в отличие органов и учреждений системы МВД России, являются закрытыми от общественного контроля. В этой связи цифровые данные, которые представлены Генеральным прокурором, могут не отражать реальной картины о положении дел с коррупцией в органах прокуратуры и ФСБ России.

Законодательство о прокуратуре также содержит в себе ряд административных запретов, цель которых - противодействовать коррупции в органах прокуратуры. Так, Федеральный закон РФ от 17 января 1992 г.
«О прокуратуре Российской Федерации»[4] говорит о том, что на лиц, занимающих должности прокуроров и следователей, распространяются ограничения и запреты, установленные статьями 16 и 17 Федерального закона РФ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Такое технико-юридическое построение закона, на наш взгляд, не может быть приемлемо. Связано это с тем, что служба в органах прокуратуры является в первую очередь правоохранительной службой, и распространять на прокурорских работников, режим службы которых принципиально отличается от гражданских служащих, запреты, обусловленные режимом гражданской службы, не совсем правильно. В этой связи запреты, связанные со службой в органах прокуратуры, целесообразно закрепить в Законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации».

Как следует из Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», лица, замещающие должности прокуроров и следователей, ежегодно представляют сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных ими доходах и принадлежащем им на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера в порядке, установленном Федеральным законом РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 40.2). Данное предписание также целесообразно перенести в Закон РФ «О прокуратуре».

Запреты в системе правоохранительной службы, осуществляемой в органах по контролю за оборотом наркотических средств психотропных веществ. Согласно Указу Президента РФ от 5 июня 2003 г. «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»[5] полицейский Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ не вправе: заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организации; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органах наркоконтроля; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество, служебную информацию; получать гонорары за публикации и выступления, связанные с исполнением им должностных обязанностей; получать от физических и юридических лиц подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением им должностных обязанностей.

Сотрудник обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения службы в органах наркоконтроля находящиеся в его собственности предприятия, доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом (п. 19).

Запреты в системе таможенной службы. Говоря о коррупции в правоохранительных органах, и, в частности, о коррупции в системе таможенной службы Российской Федерации, необходимо отметить, что по имеющимся исследованиям (фонд ИНДЕМ) таможня - одно из самых коррумпированных ведомств в стране[6].

На этот факт было обращено самое пристальное внимание еще в XIX в. В частности, данный тезис красноречиво подтверждают предписания Свода уставов о службе гражданской. Согласно данному закону всем таможенным чиновникам запрещалось иметь участие в торговле как провозной, так и отпускной, также заключать с купцами сделки и принимать на себя по таможенным делам доверенности или комиссии. Кроме того, таможенным чиновникам запрещается, покупать товары прежде, нежели они будут досмотрены, выпущены из таможни в установленном порядке (ст. 730).

Эффективность работы таможенной службы традиционно оценивается по трем параметрам: по перечислению в бюджет денежных средств, качеству услуг, предоставляемых в сфере таможенного дела, а также борьбе с контрабандой. Однако в настоящее время гораздо больший интерес в качестве критерия эффективности работы таможенной службы представляет борьба с коррупцией. По данным службы собственной безопасности ФТС России в 2006 г. было возбуждено 733 уголовных дела в отношении сотрудников таможни, в том числе - 457 дел коррупционной направленности. В 2005 г. эти цифры соответственно составляли 530 и 252. В настоящее время к критериям, оценивающим эффективность работы таможенной службы, добавлен такой критерий, как борьба с коррупцией[7].

В этой связи не случайно, что законодательство о службе таможенных органах закрепляет целый ряд административно-правовых средств противодействия коррупции в системе таможенной службы.

Федеральный закон РФ от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации»[8] закрепляет положения о том, что сотрудник таможенного органа не вправе:

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

- состоять членом органа управления коммерческой организации;

- быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в таможенных органах;

- использовать в неслужебных целях средства материально-технического и информационного обеспечения, финансовые средства, другое государственное имущество, а также служебную информацию;

- получать от физических и юридических лиц подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей и др. (ст. 7).

Закрепленные законом запреты - важное административно-правовое средство противодействия коррупции в системе таможенной службы, поскольку эта сфера является весьма криминогенной, а запреты, обусловленные режимом таможенной службы, должны исключать возникновение «конфликта интересов» на службе в таможенных органах. По оценкам специалистов нигде так не распространена коррупция, как в таможенных органах различного уровня. Правоограничения сотрудников таможенных органов - это установленные законом запреты на осуществление несовместимых со статусом сотрудника таможенных органов действий или состояний[9]. Кроме запретов, обусловленных режимом службы в таможенных органах, необходимо использовать международные и европейские стандарты, направленные на предупреждение и пресечение коррупции в таможенной службе.

По данным экспертов фонда ИНДЕМ типовая стратегия по противодействию коррупции в таможенных органах, которая подготовлена специалистами Международного валютного фонда, состоит из следующих разделов:

- организация таможенных операций (определение стандартов государственных услуг, разделение функций и институционализация системы сдержек и противовесов, ограничение дискреционных полномочий таможенников, компьютеризация таможенных функций, минимизация необходимой информации от трейдеров);

- правила управления персоналом (развитие кодекса поведения, определение коррупции и связанных с ней правонарушений, ротация кадров, достаточный уровень денежного содержания); внутренняя культура (развитие корпоративного духа, определение миссии и целей таможни);

- расследование преступлений (внедрение механизмов внутреннего аудита, проведение регулярного внешнего аудита, проведение выборочных проверок таможенных чиновников, учреждение отделов собственной безопасности, поощрение граждан за информацию о должностных правонарушениях, контроль деклараций о собственности чиновников);

- отношения с клиентами (облегчение доступа всех клиентов к ведомственным актам, институционализация независимой системы обжалования решений)[10].

Запреты в системе правоохранительной службы в органах внутренних дел. Согласно Закону РФ от 19 апреля 1991 г. «О милиции»[11] (ст. 20), а также Положению о службе в органах внутренних дел[12] (ст. 10) сотрудникам милиции запрещается заниматься любыми видами предпринимательской деятельности, работать по совместительству в организациях, но данный запрет не распространяется на творческую, научную и преподавательскую деятельность.

В системе МВД России режим совместительства определен постановлением Правительства РФ от 23 июля 1993 г. «О порядке и условиях службы (работы) по совместительству в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»[13]. Нужно сказать, что действующих норм, регулирующих отношения, связанные с совместительством в системе МВД, явно не хватает.

В настоящее время режим совместительства сотрудников органов внутренних дел необходимо определить на законодательном уровне, более гибко и дифференцированно подойти к данной проблеме. Было бы вполне целесообразно использовать в данном вопросе зарубежный опыт и официально разрешить совместительство сотрудникам органов внутренних дел в коммерческих организациях, если такое совместительство не будет создавать ситуации, которую принято называть «конфликт интересов на государственной службе».

При этом необходимо предусмотреть ряд обязанностей для сотрудников, осуществляющих совместительство. Так, совместительство сотрудников органов внутренних дел вне системы МВД России может осуществляться только с письменного согласия руководства органа внутренних дел; сотрудники органов внутренних дел, осуществляя трудовые функции в коммерческих организациях, не могут использовать ресурсы органов внутренних дел в интересах своего совместительства; совместительство не должно препятствовать сотруднику выполнять свои должностные обязанности. Осуществляя совместительство, сотрудник обязуется добросовестно исполнять свои должностные обязанности, в противном случае совместительство может быть запрещено на весь оставшийся период службы в органах внутренних дел. Сотрудник, осуществляя совместительство, обязан информировать руководство своего органа внутренних дел о ситуации, которая привела или может привести к конфликту интересов; невыполнение данной обязанности должно повлечь увольнение сотрудника из органов внутренних дел или запрет совместительства на весь оставшийся период службы в органах внутренних дел.

Кроме этого, необходимо обдуманно подойти к вопросам: где сотрудники органов внутренних дел могут осуществлять совместительство, каково количество времени, которое необходимо для совместительства, каковы механизмы контроля за совместительством и сферы экономики, где совместительство невозможно вообще.

Дифференцированный подход к вопросам совместительства в системе МВД России должен учитывать: возраст сотрудника, срок его службы, уровень образования, стаж службы в занимаемой должности, личностные характеристики и др. Усовершенствовав механизм работы по совместительству в системе органов внутренних дел России, сделав его более либеральным и прозрачным, нам удастся предупредить многие коррупционные проявления в органах внутренних дел, а также повысить уровень собственной безопасности органов внутренних дел.

Еще один аспект, на который необходимо обратить внимание: преимущественно данное положение имеет отношение к сотрудникам лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел. Так, Закон РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»[14] определяет, что лицензии на осуществление детективной деятельности не выдаются бывшим работникам правоохранительных органов, которые осуществляли контроль за частной детективной и охранной деятельностью, если со дня их увольнения не прошел год (ст. 6).

Предписания данного закона ничем не охраняются. В этой связи в целях создания административно-правового механизма, не позволяющего соответствующему сотруднику органа внутренних дел осуществлять трудовую деятельность в коммерческих организациях по истечении установленного законом срока, целесообразно предусмотреть меры гражданско-правовой ответственности. Меры ответственности могут состоять в виде пожизненного лишения льгот, которые предоставлены гражданину в связи со статусом сотрудника милиции; кроме того, вполне возможно предусмотреть исключение из общего трудового стажа определенного стажа службы в органах внутренних дел. Названные санкции должны применяться в судебном порядке.

 

---

[1] Российская газета. - 2005. - 26 апреля.

[2] См.: Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.

[3] См.: Новая газета. - 2006. - 11-29 ноября. - № 90.

[4] См.: Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 47. - Ст. 4472.

[5] См.: Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 23. - Ст. 2197.

[6] См.: Антикоррупционная политика. - М., 2004. - С. 220.

[7] См.: Лашкина Е. Таможня даст добро: правительство попытается разрушить тесную связь бизнеса и таможенников // Российская газета. - 2007. - 5 июля.

[8] См.: Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3586.

[9] См.: Ноздрачев А.Ф. Таможенная служба // Законодательство и экономика. - 2006. - № 7. - С. 8.

[10] См.: Антикоррупционная политика. Указ. раб. - С. 221.

[11] См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 16. - Ст. 203.

[12] См.: Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993. - № 2. - Ст. 70.

[13] См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 31. - Ст. 2856.

[14] См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета РФ. - 1992. - № 17. - Ст. 888. 

Похожие статьи:

--Корневой раздел-- → Не выставлено требование об уплате платежей 194 УК или нет?

--Корневой раздел-- → Защита по уголовным делам об уклонении от уплаты таможенных платежей

Статьи → Изменения в уголовном законодательстве о контрабанде

--Корневой раздел-- → Уклонение от уплаты таможенных платежей в крупном размере

--Корневой раздел-- → Рассмотрение жалоб на решения таможенных органов