Перспективы развития административно-правовых запретов как средства противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации

Уровень коррупции в системе государственной службы возрос в последние годы настолько, что данная проблема приобрела политический характер и стала весьма серьезной угрозой национальной безопасности. Неслучайно Президент РФ Д.А. Медведев при вступлении в должность поставил вопрос борьбы с коррупцией на приоритетное место в своей деятельности: «…для свободного демократического, и справедливого общества, враг номер один - это коррупция», - отметил Президент[1].

Коррупция наряду с бюрократизмом, с низким уровнем нравственности многих представителей государственного аппарата деформирует, по сути, государственную политику и законодательную базу государственной службы. Низкое качество организации деятельности административных органов, сложившийся в них социально-психологический микроклимат, стиль функционирования, круговая порука и т.д. - все это только способствует дальнейшему развитию коррупции.

Коррупция стала нашей конституцией, а безответственность за нее - повседневной практикой[2].

О масштабе коррупции, например, в сфере органов внутренних дел в определенной степени могут свидетельствовать следующие данные.

Так, в 2007 г., по данным Департамента собственной безопасности МВД России, к различным видам ответственности было привлечено
44 тыс. сотрудников органов внутренних дел. В отношении 4,3 тыс. сотрудников органов внутренних дел возбуждались уголовные дела; 535 из них - в отношении руководства органов внутренних дел и миграционной службы различного ранга; раскрыто свыше 3 тыс. преступлений коррупционной направленности. С заявлениями и жалобами на неправомерные действия сотрудников милиции в подразделения собственной безопасности обратилось около 27 тыс. граждан. По результатам рассмотрения жалоб, к дисциплинарной ответственности привлечено свыше 10 тыс. сотрудников, более 1,5 тыс. уволено из органов внутренних дел[3]. В Департаменте собственной безопасности МВД России констатируют, что с 2005 г. по 2008 г. число руководителей органов внутренних дел различного ранга, задержанных за всевозможные нарушения закона, выросло в 10 раз. По количеству нарушений закона в МВД лидирует служба участковых уполномоченных милиции - около 9 тыс. ее сотрудников привлечено к ответственности за год; следователей 3,6 тыс.; сотрудников Госавтоинспекции - свыше 3 тыс.[4]

Согласно данным Следственного комитета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации в первом полугодии 2008 г. было возбуждено более 700 уголовных дел коррупционной направленности в отношении должностных лиц с особым правовым статусом (работники прокуратуры, судьи, депутаты)[5].

В настоящее время подготовлен и реализуется Национальный план противодействия коррупции, согласно которому принят Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции»[6], субъектами Российской Федерации принимаются долгосрочные программы противодействия коррупции. В частности, в Московской области утверждена целевая программа «Противодействие коррупции в Московской области на 2009-2011 годы», подобные программы приняты и в других субъектах Российской Федерации.

На различных уровнях органов государственной власти создаются консультативные и организационные структуры по противодействию коррупции, а в органах исполнительной власти определяются должности, в наибольшей степени подверженные коррупции, в правоохранительных службах совершенствуется и укрепляется работа подразделений собственной безопасности.

Усилия, предпринимаемые государством в деле противодействия коррупции в системе государственной службы, вполне оправданы.

Сегодня в системе гражданской, военной и правоохранительной службы коррупция создает реальную угрозу безопасности российского государства. Коррупция является своего рода индикатором состояния безопасности общества[7]. На различных уровнях системы государственной службы коррупция формирует почву для совершения террористических актов, развития экстремизма, способствует легализации доходов, полученных противоправным путем. Все эти и другие проблемы самым непосредственным образом угрожают безопасности личности, общества и государства.

Очевидно, что для эффективной деятельности по противодействию коррупции в системе государственной службы Российской Федерации в настоящее время необходимо определить причины возникновения и развития коррупции, или, если угодно, ее «генезис».

Исследования показывают, что причины коррупции в системе государственной службы Российской Федерации весьма разнообразны. Согласно исследованию, которое проведено Институтом социологии Российской академии наук (2007 г.), причины коррупции, по мнению населения Российской Федерации, заключаются: в жадности и аморальности чиновников и бизнесменов - так ответило 70,1% опрошенных респондентов; в неэффективности деятельности правовой базы государства - это мнение 63,3% опрошенных граждан; в низком уровне правовой культуры, правовом нигилизме - мнение 37,2% опрошенных граждан; в клановости и семейственности в системе государственной службы - уверены 33,9% респондентов. Кроме того, к числу причин коррупции относится правовая неграмотность государственных служащих - это мнение 13,7% респондентов; 4,2% респондентов затруднились ответить о причинах коррупции и лишь 1,1% назвали иные причины коррупции. Интересно отметить, что явным злом однозначно коррупцию считают лишь 2,5% опрошенных граждан[8].

Думается, что причины масштабной коррупции в системе государственной службы - в непоследовательности административных преобразований, а также в бессмысленном, непрерывном реформировании государственной службы; в неэффективности использования кадров в системе государственной службы; в низком профессиональном уровне многих (в том числе высокопоставленных) государственных служащих; в отсутствии четких границ персональной ответственности государственных служащих; в неэффективности использования административных процедур, обусловленных режимом прохождения государственной службы.

Кроме того, коррупцию в системе государственной службы провоцируют отсутствие должных механизмов карьерного роста государственного служащего; низкий уровень оплаты труда большинства государственных служащих; отсутствие конкурсов и альтернативы при назначении на ответственные должности государственной службы, наиболее уязвимые коррупцией; отсутствие эффективных механизмов юридической ответственности в административно-правовой сфере деятельности государственного служащего; дублирование функций различных органов государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровне; отсутствие разграничений компетенции, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации в механизме реализации административно-правовых средств противодействия коррупции в структуре государственной службы; минимум системности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы; политическая целесообразность и конъюнктура в деле противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

Названные причины в наибольшей степени способствуют росту и развитию коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, а, установив причины коррупции, можно выстроить механизм воздействия на нее и минимизировать это ужасающее явление до уровня, который не будет представлять большой общественной опасности.

Как уже неоднократно подчеркивалось, коррупция в системе государственной службы как социальное явление, не ново. Исследуемое явление присутствует в той или иной мере в любом обществе, при любом политическом или экономическом режиме - коррупция в различных формах существовала еще в древних цивилизациях. В свое время с ней, как с глобальной опасностью столкнулись многие индустриально развитые зарубежные государства. Снижение уровня коррупции в сфере публичного управления способствовало экономическому развитию, а также росту благосостояния общества таких государств. И сегодня во многих странах имеют место существенные успехи в деле противодействия коррупции.
К ним можно отнести: Швецию, Данию, Финляндию, Швейцарию, Италию, Германию, Великобританию, Канаду, Японию, США. Многие государства Юго-Восточной Азии также имеют определенные успехи в деле противодействия коррупции в системе государственной службы. Заметные результаты в деле противодействия коррупции в системе государственной службы отмечаются сегодня и в странах Балтии.

Необходимо отметить, что зарубежные государства, которые добились положительных результатов в данной сфере деятельности, на протяжении многих лет создавали соответствующие правовые средства для этого. Как правило, успех достигается при комплексном применении различных правовых средств, а именно - конституционных, международно-правовых, уголовно-правовых, информационных и др. Иначе говоря, антикоррупционные предписания содержались в законодательстве различной отраслевой принадлежности, и использование всей совокупности правовых средств вносило существенный вклад в дело противодействия коррупции в системе государственной службы.

Таким образом, зарубежный опыт противодействия коррупции может и должен быть использован при создании комплекса правовых средств по противодействию ей.

Можно утверждать также, что для эффективного противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации необходимо использовать всю совокупность правовых средств. Однако центральное место в этом механизме в системе государственной службы Российской Федерации должно быть отведено именно административно-правовым средствам. Связано это с тем, что нормы административного права определяют режим осуществления государственной службы, они же определяют режим публичного управления в целом, ими определяется порядок предоставления публичных услуг гражданам и юридическим лицам, порядок взаимоотношения различных субъектов в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.

К числу административно-правовых средств противодействия коррупции можно отнести: административные запреты, связанные с режимом государственной службы; средства урегулирования «конфликта интересов» на государственной службе; четкий должностной регламент государственного служащего; конкурсное замещение должности государственной службы; установление и обязательное использование кадрового резерва в системе государственной службы; обязательное установление альтернативы при выборе кандидатов при назначении на должность; испытание при поступлении на государственную службу; механизм согласования с подразделениями собственной безопасности кандидатур при назначении на ответственные должности государственной правоохранительной службы; определение статуса должности государственной службы, которая связана с коррупционными угрозами; социальные гарантии, связанные с режимом и статусом государственного служащего; аттестацию государственных служащих; поощрения и награждения государственных служащих; определение примерных этапов карьерного роста государственного служащего; отстранение от занимаемой должности государственной службы в случаях возникновения «конфликта интересов»; квалификационный экзамен; режим служебной дисциплины на государственной службе; административный контроль за служебной деятельностью государственных служащих; налоговый контроль за имущественным положением государственного служащего и членов его семьи; дисциплинарную и административную ответственность государственных служащих; механизм предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего; оплату труда государственных служащих; ротацию кадров в системе государственной службы и др.

Федеральный закон РФ от 30 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции»[9] к числу административно-правовых средств противодействия коррупции относит обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9). Закон определяет средства защиты государственного служащего, который уведомил о факте обращения к нему в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения или о фактах совершения другими служащими коррупционных правонарушений. Для дальнейшего развития механизмов участия граждан и институтов гражданского общества в мероприятиях по противодействию коррупции, по нашему мнению, необходимо дополнить Федеральный закон РФ «О противодействии коррупции» предписаниями относительно защиты граждан и общественных объединений, которые уведомили соответствующие органы государственной власти о фактах коррупции в системе публичной службы.

Говоря о социальном назначении административно-правовых средств противодействия коррупции, необходимо отметить, что они нужны, прежде всего, для того, чтобы не допустить перерастание коррупционного правонарушения в деяние, которое будет представлять большую общественную опасность и рассматриваться как коррупционное преступление, ответственность за которое предусмотрена УК РФ: злоупотребление полномочиями (ст. 201), коммерческий подкуп (ст. 204), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), превышение должностных полномочий (ст. 286), получение взятки (ст. 290), дача взятки (ст. 291), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289) и др.

Представляется необходимым далее более подробно рассмотреть некоторые административно-правовые средства противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Например, нужно отметить, что Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[10] содержит целый ряд административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы, однако говорить о том, что его предписания несут в себе оптимальную антикоррупционную составляющую, пока нельзя. Но ситуация постепенно начинает изменяться, в настоящее время указами Президента России утверждены перечни руководящих должностей государственной службы, государственных корпораций и фондов, замещение которых обязует граждан ежегодно отчитываться о доходах и имуществе. Кроме того, определен порядок представления соответствующих сведений в налоговые органы, а также их опубликования в средствах массовой информации, установлен порядок отчетности о доходах и имуществе лиц, претендующих на замещение руководящей должности.

Федеральный закон РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» также определяет порядок оплаты труда государственных служащих. Исследования показывают, что престиж государственной службы в России может быть хотя бы отчасти восстановлен с увеличением денежного содержания государственных служащих, ведь одним из действенных административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы ведущих зарубежных государств является материальное обеспечение государственных служащих. Высокая оплата труда позволяет сохранять на службе профессиональные и честные кадры. В этой связи можно только приветствовать нормативные предписания, которые содержатся в приказе ФТС России от 5 октября 2006 г. № 964 «Об утверждении аналитической программы ФТС России «Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных  органах на период 2007-2009 гг.».

В этом документе говорится о том, что борьбу с проблемой коррупции, порожденной «нуждой», а «не жадностью», надо начинать с повышения заработной платы.

Еще одно средство, на которое следует обратить особое внимание - ротация кадров. Процедура ротации в системе государственной службы является одним из самых эффективных средств противодействия коррупции. Федеральный закон РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[11] определяет, что ротация является одним из принципов, на основе которых осуществляется формирование кадрового состава гражданской службы (п. 1 ст. 60). В научной литературе также указывается на необходимость совершенствования процедуры ротации кадров. В частности, А.Ф. Ноздрачев предлагает создать более гибкую систему ротации кадров, что в особенности касается тех государственных служащих, которые постоянно контактируют с гражданами и коммерческими структурами[12].

И в этом случае, как представляется, было бы вполне целесообразно учесть зарубежный опыт, например, опыт Германии, где на основании Закона «О борьбе с коррупцией» (1997 г.) администрация органа, в котором осуществляется государственная служба, обязана вести непосредственное наблюдение за ситуацией, связанной с противодействием коррупции, определять наиболее уязвимые в коррупционном плане должности государственной службы, а также проводить мероприятия по предупреждению возможных коррупционных правонарушений. Набор на такие должности осуществляется целенаправленно, подобранные служащие должны быть устойчивы в морально-психологическом плане, их, как правило, меняют каждые 5 лет. Китайская система ротации предусматривает перевод через определенные промежутки времени государственных служащих на работу в другую местность, на другую должность. Государственные органы КНР обязаны иметь некоторое количество вакантных мест для принятия на службу должностных лиц в порядке ротации. Названная практика заслуживает внедрения в механизм административно-правового регулирования ротации кадров в системе государственной службы Российской Федерации. О необходимости выявления коррупционноопасных должностей в отдельных видах государственной службы отмечается в научной литературе. Так, В.М. Корякин пишет «…о необходимости и возможности дифференциации воинских должностей по степени их коррупциогенности»[13].

Далее необходимо отметить, что коррупцией можно назвать различные составы правонарушений, которые связаны с использованием государственным служащим своих должностных полномочий в целях удовлетворения корыстной или иной личной заинтересованности и с противоправным предоставлением преимуществ физическим и юридическим лицам в различных сферах жизнедеятельности.

При государственной коррупции субъектом коррупционных отношений выступает лицо, облеченное властными исполнительно-распорядительными, контрольно-надзорными, разрешительными, а также нормотворческими и иными полномочиями, которые оно использует в корыстных целях и интересах. Кроме того, к актам коррупции в ряде случаев можно отнести использование служащим своего влияния, авторитета, который распространяется за пределы функциональной компетенции.

Также необходимо учитывать и экономический аспект коррупции в системе государственной службы. Связано это с тем, что коррупция, как мы уже отмечали, самым разрушительным образом влияет на экономику, государство и общество несет большие экономические потери, госбюджет ежегодно недополучает значительные средства, из национальной экономики и финансовой системы регулярно «вымываются» огромные денежные средства. Кроме того, коррупция способствует процессу монополизации на товарных рынках. Названные факты подтверждают связь коррупции, которая имеет место в системе государственной службы, с экономикой государства, а также с его финансовой системой и инфраструктурой.

Коррупция в системе государственной службы имеет самую непосредственную взаимосвязь также и с политической системой любого общества. В античные времена она (коррупция) вообще рассматривалась исключительно как политическая категория. Сегодня коррупция продолжает оставаться одним из основных средств в борьбе за власть. Политическая коррупция имеет достаточно сложную структуру и является питательной средой для иных форм коррупции, в частности, административной, с которой сталкивается практически любой гражданин, попавший в систему взаимоотношений, развивающихся в сфере реализации исполнительно-распорядительной деятельности государственного служащего.

Все виды коррупции, которые имеют место в системе государственной службы Российской Федерации, самым непосредственным образом между собой взаимосвязаны, именно поэтому необходима комплексная система организационных, правовых, а также административно-правовых средств противодействия коррупции в различных видах и на различных уровнях государственной службы Российской Федерации. Очевидно, что нельзя добиться положительных результатов в деле снижения уровня коррупции, акцентируя внимание только лишь на каком-либо одном направлении или сегменте государственной службы. Иными словами, административно-правовые средства противодействия коррупции должны носить комплексный и системный характер, касаться каждого государственного служащего, а также лица, наделенного публичной властью.

Кроме того, административно-правовые средства противодействия коррупции должны касаться не только непосредственно государственного служащего, но и его близких родственников, лиц, которые ранее состояли на государственной службе, а также граждан и хозяйствующих субъектов, вовлеченных в сферу исполнительной деятельности государственного служащего.

Нужно отметить другой важный аспект настоящей проблемы: коррупция в системе государственной службы Российской Федерации стимулирует несправедливое перераспределение средств в пользу отдельных корпоративных и социальных групп за счет наиболее уязвимых слоев населения, приводит к масштабному вытеснению граждан из сферы бесплатных обязательных государственных услуг. Коррупция же в юрисдикционной, контрольно-надзорной, уголовно-процессуальной деятельности, как уже отмечалось, создает почву для совершения террористических актов, развития экстремизма, делает возможным легализацию доходов, полученных противоправным путем.

Для создания системы правовых средств противодействия коррупции, помимо использования позитивного зарубежного опыта, который имеет место в рассматриваемой сфере, необходимо принимать во внимание международно-правовые и европейские стандарты противодействия коррупции. Не так давно Российская Федерация ратифицировала целый ряд международных актов, которые направлены на противодействие коррупции. Значимыми документами в этом направлении являются: Конвенция ООН «Против коррупции», Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию».

Однако говорить о том, что нормативный потенциал данных документов использован в полном объеме, пока нельзя. В частности, антикоррупционное Положение Конвенции ООН от 31 октября 2003 г. «Против коррупции», касающееся того, что должностное лицо обязано обосновывать свои доходы, доказывать их законное происхождение - в противном случае оно может быть признано виновным в коррупции - в Российской Федерации не действует.

На первый взгляд может показаться, что предписания Конвенции ООН «Против коррупции» противоречат Конституции России (ст. 49). Как отмечает А. Алексеев, «…криминализация в национальном законодательстве незаконного обогащения означала бы возложение на обвиняемого (подозреваемого) в преступлении бремени доказывания, что в силу ч. 2
ст. 49 Конституции РФ недопустимо»[14]. Если государственный служащий имеет не декларированные доходы, дорогостоящее имущество и др.,
т.е. живет явно не по средствам, то сразу и не нужно ставить вопрос о привлечении его к уголовной ответственности за коррупцию. К нему вполне возможно применить санкции иного характера. В частности, представитель работодателя может потребовать от такого государственного служащего объяснение, и, в рамках служебной проверки, установить источники средств соответствующего государственного служащего. Если объяснение будет невнятным, и в нем будет усматриваться состав правонарушения, то в этом случае руководитель может передать материалы служебной проверки в органы прокуратуры, иные правоохранительные органы для проведения оперативно-разыскных или следственных мероприятий, а государственный служащий, который не в состоянии объяснить законность своих доходов, может быть уволен с государственной службы. Такое положение было бы целесообразно закрепить в Федеральном законе РФ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»[15] или Федеральном законе РФ от 30 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции»[16].

Предложенное предписание не будет противоречить Конституции РФ (ч. 2 ст. 49), поскольку в этой статье Конституции идет речь исключительно об уголовном судопроизводстве. Аналогичной точки зрения придерживается и А. Алексеев, который пишет о том, что к лицу, виновному в незаконном обогащении, могли бы применяться такие меры, как увольнение от должности или (и) лишение права заниматься определенной деятельностью[17].

В противоречие взятым Российской Федерацией ранее международным обязательствам из УК РФ почему-то исключен такой вид наказания, как конфискация имущества, которое получено или приобретено должностным лицом вследствие совершения им должностных преступлений, а из Налогового кодекса РФ изъято право налоговых органов контролировать соответствие расходов доходам соответствующего физического лица. Однако, несмотря на это, Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г.
«О противодействии коррупции»[18] уделяет особое внимание обязанности государственных и муниципальных служащих представлять сведения
о доходах и имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 8).

Для эффективности выполнения названного предписания закона о противодействии коррупции в ст. 31 Налогового кодекса РФ целесообразно было бы вернуть положение о праве налоговых органов контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам, а также следовало бы создать механизм практической реализации данного положения.

Приведенные примеры дают возможность не согласиться с А.Ф. Ноздрачевым, который отмечает, что «… отечественное законодательство о государственной службе не содержит ничего фундаментально ошибочного и поощряющего коррупцию, оно в целом соответствует международным стандартам»[19]. Возникает вполне резонный вопрос: почему после стольких реформ, принятых законов, регламентирующих государственно-служебные отношения в нашей стране, сегодня произошел чудовищный всплеск коррупции? Отчасти данную ситуацию спровоцировало именно несовершенство административного законодательства вообще и законодательства о государственной службе - в частности.

Говоря о субъектах противодействия коррупции, можно отметить, что в обеспечении реализации соответствующих административно-правовых средств принимают участие различные субъекты. От их эффективной деятельности зависит очень многое. Так, в настоящее время необходимо улучшить взаимодействие между различными правоохранительными органами, задействованными в механизме противодействия коррупции. В этой связи вполне логично было бы разработать и принять Федеральный закон РФ «Об основах обеспечения собственной безопасности правоохранительных и контролирующих органов Российской Федерации». Такой законодательный акт позволил бы создать правовую основу обеспечения собственной безопасности правоохранительных и контролирующих органов.

Как уже отмечалось, понадобится определить перечень должностей государственной службы, которые могут быть наиболее уязвимы коррупцией. Отдельные должности государственной службы, которые «носят коррупционно опасный характер», могут утверждаться Президентом России. Определить реестр таких должностей необходимо как на федеральном, так и на региональном уровне в системе гражданской, правоохранительной, а также военной службы. Лиц, занимающих должности, которые внесены в список «коррупционно опасных должностей», следует регулярно подвергать ротации. Помимо этого вполне оправдано было бы распространить целый ряд запретов и обязанностей на близких родственников должностного лица, который занимает «коррупционно опасную должность» в системе государственной службы. Названные меры могут способствовать процессу обеспечения реализации административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

Также в целях совершенствования механизма противодействия коррупции, по нашему мнению, было бы вполне оправданно внесение некоторых изменений в административное законодательство по различным направлениям. Так, в настоящее время в КоАП РФ необходимо предусмотреть ответственность физических лиц за заведомо ложное сообщение о факте коррупции.

КоАП РФ и Трудовой кодекс РФ обеспечивают реализацию законодательства о государственной службе и противодействии коррупции. Так, КоАП РФ установлена ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28), а также за незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего) (ст. 19.29). Целесообразно также подготовить законопроект, касающийся усиления использования гражданско-правовых средств в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы. Предписания ГК РФ в настоящее время далеко не в полном объеме используются в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы. Такое положение нельзя признать удовлетворительным, поскольку в механизме противодействия коррупции административно-правовые средства самым тесным образом переплетаются с гражданско-правовыми. В связи с чем данные средства следует использовать также комплексно.

Для усиления действия этических норм в системе государственной службы было бы вполне логично принять «Кодекс служебного поведения государственных и муниципальных служащих РФ», а также подготовить дополнения в ведомственные нормативные правовые акты, которые упорядочивают регламент служебного поведения государственных служащих.
В настоящее время кодексы служебного поведения существуют в различных сферах управления, а также трудовой и профессиональной деятельности. Например, существует этический кодекс служебного поведения риэлтеров, бухгалтеров, журналистов, оценщиков, психиатров и др.[20] В некоторых видах государственной службы утверждены этические кодексы поведения.

В свою очередь, закон о государственной гражданской службе РФ предписывает, что гражданский служащий обязан: исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне; исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности; осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа; не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам; не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; соблюдать ограничения, установленные законом для гражданских служащих; соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство; проявлять корректность в обращении с гражданами; проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации; учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий; способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию; не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа; соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации (ст. 18).

Для совершенствования правоприменительной деятельности в сфере противодействия коррупции в системе государственной службы нужно стремиться к исключению дублирования функций различных органов государственной власти, и, прежде всего, исполнительной власти. Следует минимизировать необоснованные контакты государственных служащих с гражданами и представителями юридических  лиц. В некоторых сферах предоставления государственных услуг считаем необходимым создать и нормативно закрепить такие средства защиты граждан и юридических лиц, которые позволяли бы им вести себя достаточно уверенно во взаимоотношениях с государственным служащим, который оформляет документ или предоставляет государственную услугу - в частности, необходимо в законодательстве о лицензировании, регистрации, техническом регулировании попытаться нормативно закрепить принцип «позитивного административного молчания». Суть данного принципа должна состоять в том, что если гражданин или представитель юридического лица подал документы на продление срока действия лицензии, регистрации и др., и, в установленный срок по представленным документам нет соответствующего решения, то действие документов автоматически считается продленным. Тем самым решение считается принятым в пользу обратившегося лица. Такая схема хотя бы отчасти может свести к минимуму незаконные взаимоотношения между гражданином, хозяйствующим субъектом и соответствующим должностным лицом. Названный механизм (после соответствующей проработки и апробации) может служить еще одним средством предупреждения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Также для совершенствования правоприменительной деятельности в сфере противодействия коррупции, необходимо внести изменения в законодательство, регламентирующее общественные отношения в системе государственной службы Российской Федерации.

Кроме того, Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции»[21] следовало бы дополнить предписанием о том, что на государственную службу не имеют права поступать лица, которые ранее наказывались за коррупционные преступления или иные правонарушения коррупционного характера. Перечень таких деяний должен быть определен соответствующим федеральным законом.

Кроме того, представляется необходимым распространение ряда запретов, связанных с государственной службой, на работников органов государственной власти, которые не имеют статуса государственного служащего. Отсутствие соответствующего режима создает реальную возможность для коррупционного поведения с их стороны. Как отмечает А.Ф. Ноздрачев, «…на практике именно эти люди активно задействованы в разнообразных коррупционных схемах»[22].

В Федеральном законе РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» целесообразно закрепить положение о том, что сотруднику запрещено заключать гражданско-правовые сделки не под своим именем (псевдонимом), а также с использованием подставных лиц. Такие сделки в соответствии с законом должны признаваться судом недействительными, а служащий - привлекаться к дисциплинарной ответственности.

Говоря о государственной гражданской службе, также нужно отметить, что Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет, что гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе: замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности; разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей (ст. 17)[23]. Названное предписание охраняется нормами Трудового кодекса РФ. Так, в Трудовом кодексе РФ предусмотрены условия заключения трудового договора с бывшими государственными и муниципальными служащими. В частности, граждане, замещавшие должности, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, после увольнения с государственной или муниципальной службы в течение двух лет обязаны при заключении трудовых договоров сообщать работодателю сведения о последнем месте службы, а работодатель при заключении трудового договора с гражданами, замещавшими должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после их увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 64.1).

Для снижения уровня необоснованного административного усмотрения в вопросе применения административного принуждения следовало бы, по нашему мнению, в КоАП РФ установить правовой механизм, который не будет давать субъектам административной юрисдикции возможности выбора между применением мер организационно-предупредительного характера и административного наказания в случае выявления и пресечения административного правонарушения. Во всех случаях выявления административного правонарушения должны применяться именно административные наказания, а не меры организационно-предупредительного характера.

Однако усилий только лишь публичной власти в деле противодействия коррупции может не хватить. И в этой связи государству насущно необходимо поддерживать институты гражданского общества, которые участвуют в мероприятиях по противодействию коррупции. Целесообразно нормативно закрепить формы взаимодействия органов, призванных осуществлять противодействие коррупции с институтами гражданского общества, сформировать административно-правовой режим защиты лиц, оказывающих помощь в мероприятиях по предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, а также возможно, стоит в ряде случаев, стимулировать их деятельность посредством выплаты единовременного денежного вознаграждения. Для того чтобы административно-правовые средства начали эффективно работать, необходима их увязка между собой, а также комплексное применение. Нужно отметить, что административно-правовые средства следует реализовывать последовательно во всей системе государственной службы - то есть, в системе гражданской, военной и правоохранительной службы одновременно. При этом, конечно, нужно учитывать специфику различных видов государственной службы. Но для всех видов государственной службы вполне целесообразно установить общие административно-правовые средства противодействия коррупции. В частности, универсальным административно-правовым средством противодействия коррупции может быть механизм предоставления сведений о доходах и имуществе государственного гражданского служащего, служащего правоохранительной службы, а также военнослужащего, который занимает должность среднего, старшего и высшего начальствующего состава. Специфика каждого из видов государственной службы, разумеется, как уже сказано, потребует разработки и реализации специальных административно-правовых средств противодействия коррупции.

Таким образом, в правовом механизме противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации именно сегодня необходимо реализовать весь нормативный, организационный и информационный потенциал. Только использование всех средств противодействия коррупции в комплексе может привести к определенным положительным результатам и позволит свести коррупцию до минимального уровня.

 

---

[1] Российская газета. - 2008. - 6 ноября.

[2] См.: Лунеев В.В. Коррупция в России // Государство и право. - 2007. - № 11. - С. 20.

[3] См.: Служить не по лжи // Коммерсантъ. - 2008. - 6 июня.

[4] См.: С кого снимут погоны // Российская газета. - 2008. - 23 октября.

[5] См.: Коррупция по списку // Российская газета. - 2008. - 8 августа.

[6] См.: Российская газета. - 2008. - 30 декабря.

[7] См.: Хабибулин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения // Журнал российского права. - 2007. - № 2. - С. 45.

[8] См.: Подкупающая откровенность: социологи выяснили, что думают российские граждане о причинах коррупции и способах борьбы с ней // Российская газета. - 2008. - 6 июня.

[9] См.: Российская газета. - 2008. - 30 декабря.

[10] См.: Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 2063.

1 См.: Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 2063.

2 См.: Ноздрачев А.Ф. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. - 2004. - № 9. - С. 165.

[13] Корякин В.М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия. - М., 2009. - С. 100.

[14] Алексеев А. Презумпции против коррупции // Законность. - 2008. - № 4. - С. 2.

[15] См.: Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.

[16] См.: Российская газета. - 2008. - 30 декабря.

[17] См.: Алексеев А. Указ. раб. - С. 4.

[18] См.: Российская газета. - 2008. - 30 декабря.

[19] Ноздрачев А.Ф. Указ. раб. - С. 165.

[20] См.: Малиновский А.А. Кодекс профессиональной этики: понятие и юридическое значение // Журнал российского права. - 2008. - № 4. - С. 39.

[21] См.: Российская газета. - 2008. - 30 декабря.

[22] Ноздрачев А.Ф. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. - 2004. - № 9. - С. 165.

[23] См.: Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 2063. 

Похожие статьи:

Статьи → Органы дознания в правоохранительной системе Российской Федерации

--Корневой раздел-- → Юридическая консультация - Коды стран отправителей и ТН ВЭД России

Статьи → Формы и виды контрольно-надзорной деятельности в банковской системе Российской Федерации

Статьи → Инертность системы

--Корневой раздел-- → Проблемы реализации административно-правовых запретов как средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации