Понятие и концепция изучения административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы РФ

Концепция (от лат. conceptio - понимание, система) - определенный способ понимания, трактовки какого-либо предмета, явления, процесса; основная точка зрения на предмет, руководящая идея в системе представления о чем-либо и т.д.
Как показывает изучение этимологических словарей, термин «кон-цепция» употребляется также для обозначения ведущего замысла, кон-структивного принципа в научной, художественной, технической, политической и других видах деятельности. Концепция исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции базируется на общетеоретических по-ложениях.
Необходимо принимать во внимание социальную природу коррупции в системе государственной службы и исходя из этого разрабатывать и реализовывать административно-правовые средства по ее предупреждению и пресечению. Нужно сказать, что анализ административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы базируется на определении этапов развития коррупции в си-стеме государственной службы, на выявлении тенденций развития законо-дательства, закрепляющего административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Глобализация явления коррупции сделала данную проблему международной. В этой связи международное сообщество разработало целый комплекс международно-правовых актов, закрепляющих стандарты предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Учитывая данное обстоятельство, рассмотрение современных проблем администра-тивно-правовых средств в первую очередь базируется на международных и европейских стандартах борьбы с коррупцией.
Согласно действующему законодательству государственная служба Российской Федерации состоит из государственной гражданской службы, военной и правоохранительной службы. Данное обстоятельство обуславливает необходимость определения общих и частных проблем коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. В настоящее время необходима разработка общих административно-правовых средств, которые могут реализовываться в системе государственной службы в целом; административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной гражданской службы, в системе военной и правоохранительных служб.
Следует отметить, что в зарубежных государствах предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы идет по пути использования всего арсенала правовых средств, не только уголовно-правовых и с акцентом на предупреждение коррупции. Российское законо-дательство о борьбе с коррупцией до сих пор носит фрагментарный и «лу-кавый» характер . В предупреждении и пресечении коррупции в системе государственной службы Российской Федерации должны использоваться конституци-онно-правовые, административно-правовые, финансово-правовые, инфор-мационно-правовые и уголовно-правовые средства. Названные правовые средства должны использоваться в комплексе, но все же приоритет должен отдаваться позитивным административно-правовым средствам.
«Уголовная репрессия слишком дорого обходится обществу и мате-риально, и нравственно, вместе с тем сама уголовная кара не уничтожает совершившегося правонарушения, сама по себе не восстанавливает по-пранного права, не возмещает причиненного преступником вреда. К кара-тельным мерам приходится прибегать, когда нет других способов проти-водействия правонарушению или способы эти недостаточны, не соответ-ствуют тяжести противозаконного посягательства. В связи с чем недаром законы с карательной санкцией называются менее совершенными закона-ми» . Практически на аналогичной позиции стоял Г.Ф. Шершеневич, кото-рый подчеркнул, что государство может достигнуть желаемых результатов не столько усилием правовой репрессии, сколько изменением социальных условий, определяющих поведение граждан; не столько усилением моти-вов, располагающих в пользу законного поведения, сколько ослаблением мотивов, отклоняющих от законного поведения .
Таким образом, в механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы России важное место принадлежит правовым средствам; в этой связи перед раскрытием содержания административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы необходимо определить, что понимается под категорией «правовые средства». Данное обстоятельство обусловлено тем, что между такими категориями, как «правовое средство» - «административно-правовое средство», а также «административно-правовое средство предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы» существует диалектическая взаимосвязь общего, особенного и единичного. А как указывается в научной литературе, основой методологического подхода является рассмотрение частных явлений через общие явления. Правовые средства в научной литературе рассматриваются неоднозначно.
Так, С.С. Алексеев говорит о том, что правовые средства - это нормы права, индивидуальные предписания и веления, договоры, средства юри-дической техники, все другие инструменты регулирования, рассматривае-мые в единстве характерного для них содержания и формы .
Б.И. Пугинский отмечает, что правовые средства представляют собой сочетания (комбинации) юридически значимых действий, совершаемых субъектами с дозволенной степенью усмотрения, и служащих достижению их целей (интересов), не противоречащих законодательству и интересам общества .
А.В. Малько правовые средства определяет как правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), при помощи которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей . Из данного определения можно сделать вывод о том, что правовые средства получают свое нормативное закрепление, а затем реализуются субъектами правовых отношений.
А.В. Малько подчеркивает, что правовые средства носят целена-правленный характер, следовательно, играют чрезвычайно важную роль в предупреждении и пресечении коррупции.
Следует также сказать, что никакая деятельность не может достичь желаемых результатов, если использует негодные правовые средства.
В этом смысле административная деятельность по предупреждению и пре-сечению коррупции в системе государственной службы Российской Феде-рации определяет соответствующие административно-правовые средства, а также накладывает на них определенный «отпечаток» и тем самым обес-печивает достижение желаемого результата в сфере предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. В администра-тивно-правовом механизме организации и деятельности государственной службы особое место занимают правовые стимулы и ограничения, которые призваны мотивировать поведение работников государственного аппарата юридическими средствами .
Исследование теории административно-правовых средств позволило прийти к выводу, что категория «средство» является общенаучной и универсальной категорией. И в этом мы выражаем солидарность с А.В. Малько. В системе государственной службы Российской Федерации необходимо обращать внимание на теоретический аспект правовых средств. Последний нашел свое отражение в различных трудах ученых-административистов: правовые средства рассматривались в работах Л.И. Петражицкого, Г.Ф. Шершеневича, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н. Нелидова, А.В. Малько, О.Э. Лейста, В.М. Ведяхина, А.П. Коренева, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Кудашкина, Ю.Н. Слепченко А.П. Шергина, Ю.А. Тихомирова и др.
Правовые средства выражают все обобщающие юридические спосо-бы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных це-лей; отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу; являются составными частями механизма правового регулирования; приводят к юридическим послед-ствиям; соблюдение данных средств обеспечивается государством .
Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. «О государственной граж-данской службе Российской Федерации» содержит в себе целый ком-плекс административно-правовых средств, направленных на предупрежде-ние и пресечение коррупции в системе государственной гражданской службы: запреты, связанные с режимом государственной гражданской службы (ст. 17), механизм урегулирования конфликта интересов на гражданской службе (ст. 19), должностной регламент (ст. 47), способ замещения должности государственной гражданской службы (ст. 22), испытание при поступлении на гражданскую службу (ст. 27), предоставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 20), квалификационный экзамен (ст. 49), аттестация гражданских служащих (ст. 48), оплата труда гражданского служащего (ст. 50), государственные гарантии гражданских служащих (ст. 52), поощрения и награждения за гражданскую службу (ст. 55), отстранение от занимаемой должности гражданской службы (ст. 32), служебная дисциплина на гражданской службе (ст. 56) и др. Необходимо обратить внимание на анализ административно-правовых средств с методологической точки зрения: они имеют свою цель; основания применения: т.е. применяются при определенных условиях уполномоченными субъектами и имеют свой объект, а также временные параметры и процессуальную форму .
Естественно, что эффективность реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе гос-ударственной службы Российской Федерации зависит от качества их нор-мативного закрепления, а также формирования административно-правового механизма их реализации.
Рассмотрение данного вопроса было бы неполным без изучения за-рубежного опыта реализации административно-правовых средств преду-преждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Необходимо сказать, что ряду зарубежных государств (США, Канада, Германия, Франция, Великобритания и др.) удалось сформировать такие административно-правовые средства, которые позволили ограничить кор-рупцию масштабами, не представляющими серьезной опасности для нор-мального функционирования государственного аппарата .
В исследованиях, посвященных проблеме коррупции в системе госу-дарственной службы, отмечается, что коррупция, как системное явление, разлагающая государственный аппарат, возникает в переходные периоды социально-экономического развития. Именно в эти периоды отжившие государственные и социальные институты отмирают, а новые появляются внутри еще сохранившихся правовых отношений .
Обращение к аналогичному зарубежному опыту показывает, что он неоднозначен. В каждом конкретном случае данный опыт всегда несет на себе отпечаток национальных специфических условий тех государств, продуктом которых он является. С другой стороны, в большинстве случаев в нем можно выделить общезначимые, универсальные принципы, а также подходы к решению тех или иных задач в сфере государственного управления и кадровой политики, адаптация которых полезна и целесообразна в современных отечественных условиях.
Итак, мировой опыт развития систем государственной власти и управления насчитывает многотысячную историю, связан с жизнью мно-жества народов и государств, поэтому, решая вопрос о том, какие грани этого опыта и в какой мере могут быть полезны для нашего государства, необходимо хотя бы в общих чертах видеть его место и перспективы в современном мире - единой и многообразной мировой цивилизации.
Коррупция имеет различные формы проявления, и в этой связи необ-ходим комплекс взаимосвязанных административно-правовых средств ее предупреждения и пресечения в системе государственной службы Россий-ской Федерации. Следует сказать, что в работах по вопросам предупреждения и пре-сечения коррупции не предпринимались попытки четкой классификации административно-правовых средств предупреждения и пресечения кор-рупции. В этой связи произвести анализ различных точек зрения не пред-ставляется возможным. Тем не менее, необходимо отметить, что в настоя-щее время есть отдельные научные статьи, в которых дана классификация административно-правовых средств предупреждения и пресечения кор-рупции в системе государственной службы.
Например, к числу административно-правовых средств предупре-ждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Н. Ка-рагодин, И. Карагодина относят: неукоснительное соблюдение принципа отбора и продвижения кадров на основе объективной оценки их професси-ональной пригодности; обеспечение государственным служащим оплаты труды и набора социальных льгот, которые в необходимой степени стиму-лируют труд государственных служащих и гарантируют высокий социаль-ный статус государственным служащим. Кроме того, Н. Карагодин, И. Ка-рагодина к числу административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы относят систему контроля и надзора за служебными действиями государственных служа-щих, которая должна пресекать противоправную деятельность со стороны государственных служащих.
А.В. Малько к юридическим средствам, которые могут быть реали-зованы в системе государственной службы, относит нормы права, право-отношения, договоры, правоприменительные акты и др. Далее А.В. Малько дифференцирует названные правовые средства на права, обязанности, льготы, запреты, поощрения и наказания. По мнению А.В. Малько данные средства напрямую влияют на мотивы субъекта и непосредственно участ-вуют в упорядочении отношений. А.В. Малько классифицировал все сред-ства в сфере государственной службы на правовые стимулы, выражающи-еся в правах льготах, поощрениях, компенсациях, и правовые ограничения, выражающиеся в обязанностях, запретах, приостановлениях, наказаниях и др.
Приведенные классификации имеют определенную ценность для нашего исследования; тем не менее, для достижения целей, поставленных в настоящей работе, административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы можно диф-ференцировать и по иным критериям, которые позволят увидеть разнооб-разие данных административно-правовых средств, а также высказать пред-ложения по совершенствованию административно-правового механизма их реализации.
Существуют определенные сложности при классификации админи-стративно-правовых средств противодействия коррупции, связанные с тем, что обстоятельств, влияющих на их содержание и характеристику, доста-точно много. В силу данного обстоятельства классификацию можно проводить, выделяя различные группы административно-правовых средств предупре-ждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Рос-сийской Федерации. Однако необходимо помнить, что обстоятельства, ко-торые могут влиять на их содержание и оценку, нельзя рассматривать в от-рыве друг от друга. Если данный принцип не будет соблюдаться, то клас-сификация будет носить односторонний характер. Помимо этого важно учитывать, чтобы каждая выделенная классификация имела бы реальное основание и научно-практическое значение, ведь «классификация - способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов под-разделения» .
Следует отметить, что в практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов административно-правового регулирования. Кроме того, классификация имеет определенное значение для построения правового и научного материала. Классификация осуществляется не ради классификации; дело не в поиске абстрактных критериев для классификации административно-правовых средств преду-преждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, а в отборе тех критериев, которые позволят наибо-лее четко выявить и изучить каждое административно-правовое средство, попавшее в соответствующую классификацию. Административно-правовые средства содержатся в законодательстве о государственной службе Российской Федерации в достаточном количестве; обеспечивают реализацию прав и выполнение обязанностей государственными служа-щими: чем более развита система административно-правовых средств, тем важнее их объединение и дифференциация по определенным критериям. Итак, критерием для классификации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государствен-ной службы может выступать сфера, где эти средства реализуются. В этой связи административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы могут касаться исключи-тельно внутриорганизационной деятельности государственных служащих и внешней сферы их деятельности. Административно-правовые средства должны способствовать предупреждению и пресечению коррупции при взаимоотношении государственных служащих с гражданами и юридиче-скими лицами.
Кроме того, административно-правовые средства предупреждения и пресечения можно дифференцировать в зависимости от вида государ-ственной службы, в системе которой они реализуются. Исходя из этого существуют административно-правовые средства, реализуемые в системе государственной гражданской службы, и административно-правовые сред-ства, которые реализуются в системе военной и правоохранительных служб.
Законодательство содержит административно-правовые средства предупреждения коррупции, которые касаются государственных служащих, состоящих на службе, и административно-правовые средства, касающиеся государственных служащих, перешедших на работу в коммерческие организации. Итак, административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции могут быть дифференцированы в зависимости от оснований их применения, а также субъектов их реализации.
Критерием классификации административно-правовых средств пре-дупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы может служить также характер воздействия на участников государственно-служебных отношений. Следовательно, административно-правовые сред-ства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации могут быть дифференцированы в зависи-мости от метода воздействия на участников государственно-служебных отношений.
Таким образом, представленные классификации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе гос-ударственной службы Российской Федерации позволяют оценить много-образие подходов к данному вопросу и перспективы их развития.
В научном плане классификация административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации может способствовать правильному их выбору, а также систематизации научного и эмпирического материала.
Исследование проблемы административно-правовых средств объективно предполагает исследование административно-правовых запретов в системе правовых средств противодействия коррупции в системе государ-ственной службы .

Понятие и концепция изучения административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы РФ

Похожие статьи: